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尊重城市發展規律,以人為本推進城市精細化治理

時間:2017-12-10 07:44來源:中國規劃網 作者:李鐵
    一、在城鎮化大格局下理解人口發展戰略
    關于十九大報告中提到的人口發展戰略,應該站在新型城鎮化大格局下來認識。首先是要尊重城市發展規律,其中一個重要規律是人口流動是遵循市場規律的,而不是按照傳統計劃經濟管控的方式。我國有13.8億人口,其中城鎮常住人口占57.4%,而戶籍人口城鎮化率僅41.2%。十九大報告中要求,到2035年基本實現社會主義現代化,城鎮化率也要達到70%。因此,在推進新型城鎮化進程中,要特別注意如何實現以人為本的城鎮化,提高農業轉移人口的城鎮化質量,也就是十九大報告要求的“加快農業轉移人口市民化”。推進農業轉移人口市民化,各類城市都要發揮作用,特大城市和超大城市也不例外,何況在以往的城鎮化進程中,北京、上海、深圳和廣州以及城市群地區都發揮了至關重要的作用。
    從北京的人口增長進程中看,三十年來一直在實行的所謂人口控制政策的目標并沒有達到。原因不是因為外來人口的大量進入,而是行政主導的城市化進程,使得大量市場資源隨著行政資源的流向進入北京,各類企業總部、各類大型事業單位、各類優質資源都集中在北京,當然需要各類人口進入北京為他們提供各種服務,實際上市場也及時地提供就業機會進行了有效補充。因此,從上個世紀八十年代北京城市發展總體規劃中提出了“1000萬”的人口控制目標后,目標不斷進行控制和調整,始終解決不了人口伴隨著其他要素流入的過程。直到現在又提出了2300多萬的人口控制目標。根本原因是對進入北京的資源和要素缺乏深刻的認識。真正要實現人口疏解,關鍵是要對圍繞北京的存量和增量優質資源進行空間的調整。北京市級行政機關向副中心遷移,設立雄安新區也是要疏解非首都功能,這都是中央對北京人口控制戰略的及時調整,把重點對準了優質資源的空間再配置。
    北京出現的城市病問題,根本在于城市的治理方式而不是人口數量。很多人把城市管理上出現的問題,把政府行為不當以及過去決策的失誤歸結于北京的人口過多,實際上是一種懶政的思維方式。北京的主城區五環以內667平方公里,人口1000萬左右,和韓國的首爾核心區以及東京的都市區人口相當,為什么他們沒有出現對于人口的恐懼,或采取人口排斥政策?實際上我們出現的交通擁堵、環境污染等現象是城鎮化進程到一定階段必然的產物,是需要花一段時間、通過基礎設施供給和公共服務的改善加以解決的。何況北京轄區有1.64萬平方公里,而東京1.4萬平方公里的都市圈已經容納了4300萬人口。我們經常用主城區的思維方式來管理轄區,而忽視了轄區有調節城市人口分布的重要功能。我們曾經對發達國家的大都市進行過調查,大都市周邊30-50公里半徑的輻射圈內,有無數個中小城市和小城鎮疏解了主城區的功能,緩解了主城區的壓力。即便是在人口密度較高的日本和韓國也是如此。而我們提出的人口控制政策,竟然把所有的轄區都包括在內,嚴格控制轄區人口和產業,放棄了通過更大空間范圍來配置要素和人口,導致主城區優質資源和要素的高度集中,應該是城市治理的一大誤區。
    為什么類似北京和上海不愿意通過轄區來調節城市功能,原因在于公共服務的封閉性。三十多年來積累的體制矛盾,戶口上附著福利的排他性,導致了這些城市不愿意在現有的財政供給能力下,開放更多的公共服務資源給外來人口。這個問題不是城市治理的問題,也和城市病無關,而是利益格局固化的問題。正是因為這種封閉的公共服務利益,使得我們忽視了大范圍城市空間對城市核心區治理的調節功能,不愿意過多地投入公共資源來改善城市轄區的治理現狀、改變住房供給狀況,從而把壓力推向了另一個釋放途徑,采取行政的人口控制手段,就是人口的排他性。由于北京和上海等大都市的這種封閉的公共服務管理的思維模式,遇到任何情況把責任推給人口過多,而回避了自身狹隘的控制人口的思維模式。因此也導致了全國城市的上行下效,戶籍管理制度改革和農業轉移人口市民化之所以在十八大以來推行不順利,這是非常重要的原因。
    二、發揮都市圈周邊中小城市在解決中低收入人口住房供給方面的作用
    按照人口控制的思路,特大城市不愿意提供更多的住房供給來解決外來人口的居住問題。因為擔心提供了住房就會吸引更多的外來人口涌入北京,會帶來更大的壓力。而占北京總人口近一半的外來人口,憑他們的收入,自然看不到解決住房的希望,當然就會抱怨高房價。而全世界大都市的住房供給,基本上遵循一個規律,就是在城市30-50公里的輻射半徑內,根據遠近關系,提供不同價位的住房。政府要做的就是解決好軌道和公路等交通設施的配置和規劃。高房價問題之所以引發很多媒體的高度關注,也是因為相當多的媒體人也是外來人口,他們也看不到購買自己能支付得起的住房的預期。我們去東京做過調查,距離東京三十公里左右的筑波,房價也就相當于人民幣2萬多一平米,相比于東京市區便宜了很多。可見在大范圍空間內,市場會自動發揮調節功能。但是在我國的超大城市、特大城市,卻紛紛采取了限制周邊中小城市和小城鎮發展產業和居住空間的措施,等于讓買不到住房的人把怒怨氣對準了高房價,嚴重扭曲了住房供給問題的社會輿論導向。
    租賃住房在全世界都是解決住房供給的一個主渠道。問題是出租住房應該由誰來建設,由誰來提供,建在哪里?如果是政府建設出租房,肯定是完全遵照政府的安排,問題是距離就業地是遠還是近?可是政府能夠把出租住房建設在距離就業地較近的空間嗎?顯然不可能,根據級差地租理論,這反而會是最大的浪費。如果選擇距離就業地較遠的地方建出租房,還會有人去那里租房子住嗎?當然會。我們應該清楚,北京的就業空間分布在北京的所有角落。如果按照規劃和計劃安排,只能選擇有限的地塊來建設出租住房,那么對絕大多數人來說,一定會距離就業地很元,當然就會增加居住者的交通和時間成本,同時也給公共交通帶來了巨大的壓力。全世界的城市出租住房基本上是分布在城市的所有地方,提供出租的既有公寓里的城市居民,也有土地住宅所有者,當然也有城鄉結合部的農民。特別是在中國,集體土地建設的以戶為單位的出租房是廣東、浙江以及各類經濟發達地區普遍的出租模式。這種出租房覆蓋面積很廣,可以從城市周邊各個方向進入主城區,對交通的壓力要小很多,也在一定程度上降低了居住者的交通成本。從另一個意義上講,這種專門以出租為目標的住房提供,相對于房地產開發的住房要穩定得多,而且也適合集中管理。廣東的出租屋管理的經驗,就是責任到村到戶,深入細致地管理,一方面租金增加了當地農民的收入,另一方面也能為打工的外來人口提供穩定廉價的租賃住房。所謂廉價不是政府制定的價格,而是隨行就市的市場價。對于租賃者來說,在市場上可以有很多的選擇。而房主也會根據政府對安全的要求、市場上對住房的需求來建設,從而形成不同的房屋格局。這種各方皆大歡喜的市場供應方式,也在政府的有效監管下消除了各種安全隱患。
    在考慮出租住房的供給的同時,還要考慮需求者的價格承受壓力。如果我們了解北京市城中村和城鄉結合部的住房價格,大部分外來中低收入就業者,他們能承受的價格也就是幾百元。他們來到城市打工,就是希望能攢下更多錢,可以用這筆錢支付后代的教育費用,甚至還可以作為將來回鄉創業的資金。中央的城鎮化政策中鼓勵農民工返鄉創業,其實就是考慮到這些外來打工者在城里從事非農就業獲得的收入,有能力回到家鄉從事服務業或經營生意。可是他們需要省吃儉用才可以做到資金的積累。住房成本則是最大的一塊支出。如果這部分能夠省出來,對家庭的未來發展具有重要意義。可是我們的城市管理者的思維方法距離他們的實際需求較遠,希望他們也付出與城市戶籍居民生活標準同等的成本,按照城市戶籍居民享受的各種公共服務標準來制定規則,否則就會排斥在我們的視野之外。這顯然不符合十九大報告中總書記提出的要“以人民為中心“的發展思想,人民中當然包括了這些為城市建設立下了汗馬功勞的外來就業人口。
    三、城市治理是長期而精細的系統工程,首要原則是以人為本
    城市治理不能是搞一陣風的、運動式的治理,這是懶政的具體體現。其實城市治理是長期而精細的工程,需要我們的干部官員真正替人民著想,本著為人民辦實事的宗旨,特別是要學會換位思維。城市里各種服務業的進入,是對長期以來計劃經濟的城市建設方式的有效補充,也確實方便了人民群眾的生活。而且他們也在為城市提供了穩定的稅收。各類不同層次、不同環節的服務業的興起也滿足了不同收入水平人口的服務需求。他們需要在加強安全管理的前提下,給予更多的關心和服務。如果我們把更多的工作重點放在日常管理和細致服務中,就會把風險的預防放到最前面,從而大幅度地減少風險的發生。而不是在發生了事故之后,把問題歸結在外來人口身上,更不能以防范風險為借口,通過攆和排斥來解決隱患,嚴重地傷害了外來人口的感情。也很有可能會傷害政府自身的形象。
    十九大的召開和習總書記的報告都為城市發展的未來提供了鮮明的政治方向,正像習總書記在一系列講話中提到的,要尊重規律,要以人為本。如果我們真正理解了習總書記的講話精神,在特大城市的治理方面按照城市發展規律進行有效地決策,平等地善待在北京從事服務和建設的各類人口,必定會維護黨的形象,會使十九大的報告精神更加深入人心。
  (責任編輯:白雪松)

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