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用規劃的力量造就綠色國土

時間:2013-08-08 12:38來源:中國規劃網 作者:耿國彪

  董祚繼,男,漢族,湖北省咸寧市人,十二屆全國人大代表,中國民主同盟中央常委,中共黨員,49歲,管理學博士,中國地質大學、西南財經大學兼職教授。現任中國礦業聯合會副會長,中國礦產經濟學會副理事長,中國土地學會常務理事,國土資源部規劃司司長。

  近年來,他不僅主持完成了《全國土地利用總體規劃綱要(2006年~2020年)》的編制,而且結合工作先后發表論文幾十篇,其中《堅守18億畝耕地紅線不動搖》、《氣可鼓不可泄——關于農村土地管理制度改革的思考》等產生了較大反響。經綠色中國年度焦點人物評委會審議,董祚繼獲得2012綠色中國年度焦點人物提名。

  他是一名優化國土利用空間的規劃者,23年來在國土資源規劃戰線上辛勤耕耘,有著深厚的規劃情結和專業功底。在他心中,一直有一幅綠色國土、生態家園、美麗中國的美好愿景。這些年來,他作為國土資源規劃事業的領軍人物,一直致力將綠色理念植根于國土資源規劃設計中,體現到日常具體工作里,傳遞給廣大規劃同仁與社會公眾。他就是全國人大代表、國土資源部規劃司司長董祚繼。3月8日,在十二屆全國人大一次會議湖北團駐地,記者采訪了董祚繼。

  國土資源規劃實踐中的綠色理念

  國土資源開發利用在獲取自然資源以保障人類生存與發展之需的同時,往往伴隨著對生態環境的影響。科學編制國土資源規劃,一方面可引導開發利用行為合理布局、適度有序,最大限度減少對生態環境的負面影響,另一方面可加大國土整治力度,恢復和改善生態環境。

  參加工作以來,董祚繼先后參與或主持了三輪土地利用總體規劃編制,始終注重保護自然、綠色發展。2005年,新一輪全國土地利用規劃修編時,他極力主張將協調土地利用與生態環境建設作為重大專題深入研究,并將研究成果納入規劃中。在國務院批準實施的《全國土地利用總體規劃綱要(2006年~2020年)》總共七章中“協調土地利用與生態建設”就單列了一章,創造性地提出“加強基礎性生態用地保護”、“加大土地生態環境整治力度”、“因地制宜改善土地生態環境”等建設“綠色國土”的理念和舉措。

  2010年,在牽頭起草國土資源“十二五”規劃時,他又旗幟鮮明地提出“強化資源保護和節約集約利用”。在規劃中用了大量篇幅,系統地提出“保護土地、礦產和海洋資源”,“節約集約利用資源”,“積極發展綠色礦業”等,進一步充實了“綠色國土”的內涵,豐富了“綠色國土”的實現路徑。

  在湖北代表團駐地,手拿一本《國土規劃綱要》樣稿的董祚繼開門見山的和記者聊起了即將公布的綱要編制宗旨。

  “本輪全國國土規劃突出資源環境承載能力綜合評價,以自然資源稟賦和生態環境條件為基礎,合理確定評價對象,明確區域國土開發利用的適宜性和限制性,選擇合理的國土空間開發戰略。在此基礎上,統籌重大基礎設施,調控產業結構布局,優化城鎮分布格局,加強廣域國土合作,促進國土協調發展,并推進國土綜合整治。”董祚繼說。

  董祚繼是較早發現現行規劃體系不足的人,因此極力主張整合現行國土空間規劃,推動編制實施戰略性、綜合性、基礎性的國土規劃,通過優化國土空間開發格局,加大國土保護和整治力度,從根本上解決國土開發與資源環境承載能力不匹配、資源環境破壞嚴重、生態系統退化明顯、國土空間開發利用效率和綜合效益不高等問題。

  從2008年底擔任國土資源部規劃司司長開始,他就親自帶領團隊,對國內外國土規劃編制情況進行深入研究,并與發展改革委、財政部和住建部等反復溝通,達成及早編制全國國土規劃綱要的共識,形成規劃綱要編制的基本思路。

  董祚繼告訴記者,2010年,國務院批準由國土資源部、發展改革委牽頭編制《全國國土規劃綱要(2011~2030年)》。目前,綱要送審稿已編制完成。在這部規劃中,“綠色國土”理念被提升到一個新的高度。規劃首次提出“國土開發與資源環境承載力相匹配”的基本理念,部署構建國土集聚開發、分類保護和綜合整治“三位一體”總體格局,前所未有地加大了生態保護內容的比重。“集聚開發”部分,結合各區域實際實施據點式開發、點軸式開發和網絡式開發,通過集中開發促進面上保護;“分類保護”部分,圍繞人居生態環境、自然生態、自然資源、海洋生態環境,規定了不同的保護策略和措施;“綜合整治”部分,將重要生態功能區、礦產資源開發集中區、海岸帶作為重點,加快實施國土綜合整治工程。

  “不發展對不起當代,不保護對不起后代”,董祚繼說。如何破解兩難,找到一條雙贏的道路,是他近期思考最多的問題。

  長期從事土地規劃計劃管理工作,董祚繼對日益突出的土地供需矛盾感觸頗深。“‘十二五’時期,工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步推進,用地供需矛盾將愈發突出,現在一些區域土地開發強度已經達到20%~30%甚至更高,繼續擴大建設用地,資源環境承載能力不允許,目前的用地模式將難以為繼,加快轉變土地利用方式、走節約集約道路刻不容緩,必須旗幟鮮明地高舉節約集約用地大旗,以更大的決心、勇氣和智慧推動有關用地方式改革。”他在大量調研的基礎上提出,破解兩難的關鍵是在存量土地利用上做文章,“如果我們視野更寬一些、思想再解放一些,通過積極創新土地利用管理方式,就可以在不增加或少增加建設用地總量的同時,拓展建設用地空間,實現節約資源、保護生態與保障發展的和諧統一”。

  調查顯示,當前我國人均農村居民點用地達到214平方米,遠遠超過人均150平方米的國標上限。綜合測算,全國農村居民點用地可騰退出8000萬畝以上。如果能夠想辦法使這部分土地資源在城鄉間有序流動,既不會新增加對耕地的占用和破壞,又可以緩解城鎮發展的用地壓力,農民還可以憑借其土地資產獲得可持續收入。在總結各地實踐探索的基礎上,董祚繼和他的同事大膽提出“城鄉建設用地增減掛鉤”的改革理念,經過反復實踐、不斷規范,當初的理念如今已轉變為比較成熟的土地利用管理新制度,推廣到了29個省份。這項試點也驗證了以土地資源節約集約利用促進生態環境保護與改善的可行性。由于允許縣域內農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤,同時要求城鄉土地級差收益全額返還農村,調動了農村集體經濟組織和廣大農民將其空余建設用地復墾為耕地的積極性,不僅增加了耕地面積、提高了耕地質量,也使試點地區農村環境得到明顯改善,土地生態功能得到增強。

  城鎮化的土地和諧

  今年的政府工作報告強調,城鎮化是我國現代化建設的歷史任務,與農業現代化相輔相成。要遵循城鎮化的客觀規律,積極穩妥推動城鎮化健康發展。董祚繼向大會遞交了關于推進土地管理制度改革保障城鎮化健康發展的建議。他說:“城鎮化發展與土地關系非常大。在未來相當長時期內,推進城鎮化健康發展需要解決三大問題:一是地從哪里來?二是錢從哪里籌?三是究竟怎樣做才能達到和諧?”

  地從哪里來?董祚繼認為,在較高起點上推進城鎮化,用地需求勢必進一步擴大,導致用地面臨“兩難”:既要堅守耕地紅線,保障國家糧食安全,又要保障城鎮化發展的必要用地,促進經濟社會科學發展。破解用地“兩難”,是推進城鎮化健康發展的重要前提。

  錢從哪里籌?在董祚繼看來,“土地財政”有利有弊。一方面,它對支撐經濟社會發展功不可沒。另一方面,其不足和弊端也在日益顯現:工業化、城鎮化的快速發展嚴重依賴土地的大規模、低成本投入,不利于產業結構的轉型升級,影響經濟發展方式的轉變;透支未來謀求眼前發展,融資償債依賴未來賣地,帶來經濟和金融的潛在風險;一些地方不恰當地運用“土地財政”手段,增加了城鄉居民的生活負擔和就業困難,影響社會和諧穩定;此外,高度依賴出讓土地促進發展,刺激了新增建設用地需求,影響耕地保護目標的實現,影響可持續發展。董祚繼說,未來如何用好“土地財政”之利,而減少其“弊”,是推進城鎮化健康發展的基礎保證。

  怎樣才能和諧?近年來伴隨城鎮化進程,土地價值日益顯化,土地增值收益迅速攀升,圍繞土地利益的矛盾不斷加劇,征地拆遷的過低補償引發農民大量上訪,甚至誘發群體性事件,城市房價高漲則導致大量市民不滿,成為社會不和諧、不穩定的主要因素之一。董祚繼認為,未來妥善解決城鎮化土地增值收益的歸屬和公平分配問題,使發展成果惠及城鄉居民,促進社會和諧,是推進城鎮化健康發展的現實需要。

  圍繞城鎮化健康發展,如何推進土地管理制度改革?董祚繼建議,應以試點探索加快制度供給為核心內容,堅持“超前部署——試點示范——政策儲備——總體提升——制度供給”的工作思路推進改革進程。

  改革不可能一步到位,當務之急,董祚繼認為應力抓三件大事:

  第一,創新土地管理制度,統籌保障發展與保護資源,為城鎮化發展提供必要的用地保障。具體包括積極推進城鎮低效用地再開發試點,向內涵挖潛要空間;規范推進工礦廢棄地復墾利用試點等,向結構優化要空間;穩妥推進低丘緩坡土地和未利用地開發利用試點,向布局調整要空間。深入研究開發利用條件和使用政策,加大制度創新力度。

  第二,推進土地出讓制度改革,統籌當前和長遠發展,逐步消除城鎮化發展對土地出讓收入的過度依賴。解決“土地財政”問題要多管齊下、綜合治理,促進地方政府從實體經濟發展和稅收中獲取穩定收益。其中一個重要方面是改革土地出讓收益獲取方式,減少地方政府的“賣地”沖動。一是建議加快推行工業用地出讓彈性年期和租賃制,將直接一次性收取地價款方式,改為逐年收取土地租金和稅收為主的方式。二是建議試點建立土地基金制度,實現土地收益年際之間的合理分配,杜絕“寅吃卯糧”的短期行為。三是建議規范有序推進集體建設用地進入市場。此外,可通過改革完善土地征收、土地收購儲備、土地集中供給、土地招拍掛等制度,既為地方政府通過土地創造收益提供可能,又改變地方政府對土地財政的過度依賴。

  第三,深化農村土地管理制度改革,統籌土地資源利用與農民權益保護,促進城鎮化過程中的人地和諧與社會和諧。具體包括,加快推進征地制度改革;有序推進集體建設用地使用權流轉;改革和完善宅基地管理。

  改革的大環境至關重要。董祚繼建議,應從強化土地管理制度改革的法律保障、做好改革的總體規劃和頂層設計、尊重群眾和基層的首創精神三方面著手,為改革創造條件。

  首先,當前亟須加快《土地管理法》、集體土地征收補償條例、集體建設用地流轉管理辦法等立法進程,將成熟的改革經驗上升為法律法規,用法治手段鞏固改革成果。其次,做好改革的總體規劃和頂層設計。解決土地財政問題,需要與改革現行財稅體制、干部政績考核機制統籌考慮。加強房地產市場調控、解決“小產權房”和農民半城市化問題,需要戶籍、土地、社保等多部門政策聯動和配合。總之,推進土地管理制度改革,需要國家層面統籌考慮、總攬全局,做好總體規劃和頂層設計,最大限度地匯集改革共識,形成合力。

  “與此同時,要尊重群眾和基層的首創精神。基層實踐和群眾創造是制度創新的源泉。”董祚繼肯定地說,只要方向正確、實踐證明卓有成效、群眾普遍歡迎,就應該在完善制度、規范管理的基礎上堅定不移推進。?在采訪的最后,董祚繼告訴記者“敏于事,慎于言,力于行”是自己的人生格言。這些年來,他就是這樣,在自己的崗位上,一直秉持“積沙成塔”的信念,一步一個腳印地推動著“綠色國土”建設。我們有理由相信,在他的倡導和推動下,綠色國土、生態家園、美麗中國將成為更多人的共同愿景。

  (責任編輯:白雪松)

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