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城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯

時間:2019-11-16 17:43來源:上海行政學院學報 作者:夏志強 譚毅
    內容提要:隨著城市化進程的加速,城市問題不斷涌現,推進城市治理體系建設和治理能力現代化日趨迫切。由于城市治理的獨特性,尋找城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯十分必要。城市治理體系和治理能力與治理理念密切相關,城市治理體系和治理能力建設以城市治理理念為引領,城市治理體系是城市治理能力的基礎,城市治理能力是應對“城市病”和促進城市可持續發展的必要條件。在中國當代語境中,城市治理理念主要由目的層的人本治理理念和手段層的依法治理理念、系統治理理念和智慧治理理念構成。城市治理體系由治理主體、治理客體和治理方法構成,分別解決誰來治理、治理什么和如何治理的問題。與此相應,城市治理能力由城市動員能力、城市管理能力、城市發展能力和精細治理能力構成,既對應城市治理體系的理論構成,又回應城市治理實踐的現實需要。
    關鍵詞:城市治理/城市治理理念/城市治理體系/城市治理能力
    作者:夏志強,四川大學公共管理學院教授,博士生導師  譚毅,四川大學公共管理學院博士生,四川省團校講師
 
    一、引言:城市、城市化與城市治理
    城市是一種歷史現象。我國城市歷史悠久,源遠流長。據考古發現,早在原始社會末期,我國就產生了城市的雛形,在夏朝后期形成了古代城市。然而在語言史中,城市作為一個語詞出現則是近現代的事情。在古代漢語中,“城,以盛民也”,是指都邑或都邑周圍的墻垣;“市,買賣之所也”,是交易買賣的行為或場所,并無“城市”這個詞語。根據美國城市史學者劉易斯·芒福德等人的研究,在其他文明古國也很早就出現了城市,并經由城堡、城邦等形式發展[1]。如果說古代城市的興起多基于政治和軍事原因的話,近現代城市的興盛則更多基于工商業的發展。特別是工業革命之后,工業化引致的城市化使得許多城市如雨后春筍般出現,城市的數量、規模和功能都遠非古代可比擬。城市成為非農業人口的集中地,也是商業、文化、教育、政治等方面的中心。本質上,城市是人和資源在有限空間的高度聚集與協同,最根本的是人與人、人與其產出之間的關系,城市的盛衰榮辱歸根結底在于人,在于城市生活的市民。
    城市化是一個國家或地區產業結構中非農產業比重上升、城市人口比重增加和城市面積擴大的過程。伴隨著城市化過程,城市意識、城市文明、城市生產與生活方式等得以形成和確立。新中國建國初期,我國的城鎮人口只占總人口的10%左右,數量也只有5000多萬人。1978年這一比例也僅為17.92%,數量達到了1.7億。到2015年這一比例達到了驚人的56.10%,數量超過了7.7億。[2]在將近四十年的時間里,我國的城市化率提高了近40個百分點,城鎮人口增加了6個多億,這樣迅猛的城市化速度世所罕見。與快速、高度時間壓縮的城市化進程相伴隨的就是城市問題的快速積累和集中爆發。在城市化的進程中,隨著城市規模的擴大和發展速度的加快,許多城市出現了資源、環境等承載能力不足乃至“超載”的情況,城市體系出現了結構失衡、失調,各種“城市病”涌現,如資源短缺、交通擁堵、環境污染、城市貧困、治安惡化、基礎設施和公共服務不足等等。城市治理的命題也隨著上述“城市病”的出現而提上日程。中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,提出了“完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化”的改革目標,也為城市治理體系和治理能力建設指明了方向。2015年底召開的中央城市工作會議則明確提出了“促進城市治理體系和治理能力現代化”的要求。當然,城市治理與國家治理既有聯系也有區別。在中國的政治結構中,國家和省級層面的治理在宏觀上設定了城市治理的框架,是城市治理必須要考慮、銜接和融入的治理生態。但在全球治理、國家治理、省域治理、城市治理、縣域治理和鄉村治理的多層治理結構中,唯有城市治理面對空間高度壓縮、資源和人口高度聚集狀況,有其獨特的治理對象和目標,也需要獨特的治理方法和工具,因而有必要從治理理念、治理體系和治理能力等方面進行總體謀劃和專門研究,找到城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯。
    二、城市治理體系和治理能力建設的邏輯體系
    從二十世紀九十年代以來,治理這個概念風靡全球,但并沒有得到很好的界定。從政治學的角度看,治理的基本含義是指在一個既定范圍內運用權威維持秩序,滿足公眾需要,其基本理念是相對于單方面的統治而言,更強調政府分權、主體多元、社會自治。[3]在當代中國政治語境中,治理的含義也不同于傳統的治國理政和西方的治理概念,不同限定語的治理可能具有迥異的內涵。在我國,國家治理的概念是在堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機結合(即“黨領導人民有效治理國家”)的前提和基礎上,在具體手段和舉措中加入了西方治理理論的某些元素改造而成的。[4]城市治理不是國家治理的簡單拷貝,有其特定的內涵和外延。城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各種社會組織等利益相關方通過開放參與、平等協商、分工協作的方式達成城市公共事務的決策,以實現城市公共利益的最大化的過程。[5]
    關于國家治理體系和治理能力,俞可平教授認為,國家治理體系涉及治理主體、治理機制和治理效果三要素,是一個有機、協調、動態和整體的制度運行系統。黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力”核心是指國家的制度體系及其制度執行能力[6]。對于城市治理體系和治理能力,本文認為,城市治理體系是指城市治理運行中必然涉及的治理主體、治理客體、治理方法(包括治理體制、機制、技術等)等因素構成的有機整體以及對此整體進行明確界定的制度因素。城市治理能力不是單純指城市政府能力,而是指城市治理主體通過整合利用相關資源,采用合理工具和手段,以解決城市治理中的問題和實現城市治理目標的能力。城市治理體系和治理能力是一個有機整體,是城市治理的兩個基本面向,二者相輔相成。其中,城市治理體系側重城市治理要素構成,是相對靜態的,是城市治理能力形成的前提和基礎;城市治理能力則側重城市治理要素的功能發揮,主要是動態的,是城市治理體系有效運轉形成的結果。
    城市治理體系和治理能力建構分別有其價值理念和現實需要。合理的城市治理體系的建構必然以合理的城市治理理念作為價值基礎,而強大的城市治理能力則必須能滿足城市運行和城市發展對其提出的能力需求。據此,城市治理體系和治理能力建構的基本邏輯是:首先,城市治理的體系構建以一定的城市治理理念為導引,沒有鮮明治理理念指導的城市治理體系是盲目的,也就不可能是合理的、完善的和具有前瞻性的。因此,城市治理理念是城市治理體系建設的邏輯起點。其次,城市治理體系又是城市治理能力的基礎。一個完善、有機、協調、彈性的城市治理體系是城市治理能力的必要保證;城市治理能力則是城市治理體系效能發揮情況的反映,也預警城市治理體系的改進。因此,城市治理體系和治理能力是密不可分的,這也是本文將二者結合起來討論的原因。第三,城市治理能力是應對“城市病”和促進城市可持續發展的必要條件。城市治理能力建設必須既要堅持問題導向,能解決當前城市化帶來的“城市病”,處理棘手的城市問題,又要堅持使命導向,能主導城市未來的發展。因此,“城市病”和城市發展從當前和未來兩個時間維度給城市治理能力提出了需求。如果城市治理體系不能適應這種對城市治理能力的需求,那城市治理體系也需要相應進行改革或改進。
 

城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯框架
 
    三、城市治理理念定位
    理念決定行動的指向和價值歸屬。城市治理體系和治理能力建設受到城市治理理念的指引。按照城市治理的目標和實現這一目標的手段的二分思路,可以將城市治理理念分為目標層和手段層,分別代表城市治理的價值取向和工具選擇。城市治理的目標應該是讓市民的生活更美好,因此城市治理理念的目標層是“以人為本”,即人本治理理念。在現代城市治理實踐中,為了實現以人為本的治理理念,就要綜合運用法治思維、全局思維和精準思維。其中,法治思維是現代治理的必然要求和城市治理的公信力基礎;全局思維是面對城市多因素復雜治理所必備的統籌思維能力;精準思維則是實現城市治理精細化的必由之路。法治思維、全局思維和精準思維分別從城市治理的法律起點、整體協同和“靶向治理”三個方面規定了城市治理的理念。相應的,在城市治理中就要秉持依法治理、系統治理和智慧治理的理念。因此,城市治理的理念應該包括人本治理理念、依法治理理念、系統治理理念和智慧治理理念等四大理念,人本治理理念是目標層理念,后三個理念則是手段層理念,四大理念構成一個不可分割、相互協調的有機整體。
    1.人本治理理念
    人本治理理念從根本上強調城市治理的出發點和落腳點是人。一方面,人本治理理念源遠流長。中國古代就有“民本”思想,如“民為邦本,本固邦寧”,“民為貴,社稷次之,君為輕”等,所以特別強調“養民”,如“德惟善政,政在養民”。這種“民為國之本”的思想為城市治理中“以人為本”治理理念提供了思想淵源。就現代而言,無論是經濟學家基于規模經濟考慮,還是劉易斯·芒福德將城市視為文化容器與磁體的觀點,城市的本質及其功能展現的基礎都是人,城市的最終目的是為了使人過上更好的生活,實現更全面的發展。那種將城市視為一臺高精度機器的結構主義觀點不是沒有道理,但其認識是機械的,已經被人本主義的觀點所改造。城因人而生,人為城之本,城市的存在是為了讓人的生活更美好,以人為本應該作為城市治理最根本的理念。另一方面,作為現代治理的應有之義,民主也要求實行人本治理的理念。民主是現代國家治理體系的本質特征,是區別于傳統國家治理體系的根本所在[7]。在中國,城市治理中的人本理念是我國社會主義民主之“人民當家作主”的要求在城市治理中的體現,也是群眾路線在城市治理中的必然要求。在“共享”發展理念的指導下,共同締造、共生共創共享等強調市民本位的城市治理理念已經在不少城市落地開花。2015年中央城市工作會議提出要“堅持以人民為中心的發展思想,堅持人民城市為人民”,也體現了這一要求。因此,以人為本作為城市治理的根本理念有其思想源泉和政治與政策共識。以人為本的治理理念要求為了人民、依靠人民,形成從政府到市民的決策環貫穿城市治理體系和治理能力建設的全過程,人本治理的理念也是依法治理、系統治理和智慧治理三大理念的統攬。
    2.依法治理理念
    依法治理理念的核心是建立法治政府。傳統中國基本上實行的是德主刑輔的統治模式,道德教化相較于嚴刑峻法在統治中占有更重要的地位,“三綱五常”“五倫”等禮教規則在社會治理中發揮了重要作用,但這種治理模式人倫化、人情化過重,這與強調公平、正義的現代法治理念存在齟齬。法治是現代文明的重要表征,更是現代社會的核心價值。雖然我國的現代城市治理依然需要正視傳統文化對市民的深刻影響,但必須轉移到以法治為主的軌道上來,實行法主德輔的治理模式。“法律是治國之重器,良法是善治之前提。”誠如斯言,“沒有法治,便無善治,也沒有國家治理的現代化”[8]。同樣,沒有法治就沒有城市治理現代化。一是城市治理的權力直接來源于法律。在現代代議制間接民主政體中,公權力的最終源頭是人民,以文本形式呈現在法律和法規中。同樣,現代城市治理的權力也來源于作為人民意志體現的法律文本中。二是城市治理的權力運用依照法律。法律規定了城市治理行為合法與非法的界限,給運用權力進行治理的主體設定了權力范圍和邊界。三是軟法治理在城市治理中勃興。軟法“是指那些效力結構未必完整,無需依靠國家強制保障實施,但能夠產生社會實效的法律規范”[9]。治理具有治理主體多元化、治理依據多樣化、治理方式多樣化等典型特征,治理的依據不僅包括國家立法,而且包括非國家制定和保障實施的規則,也就是說不僅包括硬法,還包括軟法[10]。軟法治理在城市社區治理、環境治理、區域合作治理中有著廣泛應用。中央決策層也認識到法治對于治理現代化的重要意義。2014年,中共中央通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,強調要“加快建設社會主義法治國家”“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進,堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。“依法治城”、建設法治城市政府成為題中之義。依法治理的理念貫穿于城市治理的主體、客體和方法中,治理主體要有法律授權,對客體進行治理要依法開展,采用的治理方法要具有合法性。依法治理理念要求城市政府要依法行政,企業、公民和社會要依法辦事,城市問題的解決和城市發展不能違背法律的要求,城市治理的制度、體制、機制、技術須符合法律的規定。
    3.系統治理理念
    系統治理理念的根本在于統籌考慮各種治理因素進行綜合施治。系統治理的理念貫穿于城市治理的主體、客體和方法中。一是關于城市治理主客體的系統理念。俞可平教授認為,政府治理、市場治理和社會治理是現代國家治理體系中三個最重要的次級體系[11]。在中國的政治語境中,城市治理是國家治理的一部分,是與中央層面國家治理相對應的地方層面國家治理。因此,在中央沒有專擅治理權的情況下,我國城市治理的重要次級體系也必然包含政府治理、市場治理和社會治理。其中政府、市場和社會既是治理主體又可能是治理客體的相關者,因此城市治理必須系統考慮主客體及其關系模式,不能造成主客體關系的割裂。二是關于城市內部治理要素的系統理念。城市是一個多種要素和問題的聚合系統,城市治理則是一個系統工程。系統治理理念要求城市治理立足城市發展階段,尊重城市發展規律,統籌城市全局。習近平總書記在中央城市工作會議上的講話,要求城市建設和發展要統籌空間、規模、產業三大結構,統籌規劃、建設、管理三大環節,統籌改革、科技、文化三大動力,統籌生產、生活、生態三大布局,統籌政府、社會、市民三大主體,很好地闡釋了系統治理理念的內容。三是關于城市治理外部環境的系統理念。城市內部是一個有機整體,但城市不是一個封閉系統,而是處在全球、國家、省域的范圍內。城市治理必須將城市視為一個相對穩定而又始終開放的系統。城市治理必須考慮其在全球治理、國家治理、省域治理、縣域治理等多層治理[12]中的地位和角色(比如國家命名“中心城市”就是對城市的定位,也是對國家和該類城市關系的界定,對應的城市治理就必須考慮其與國家治理、區域治理的關系),必須考慮橫向和縱向政府間關系對城市治理的意義。此外,中國的城市目前還是被定位為城鄉合治模式下的區域型建制而非城鄉分治模式下的市鎮建制,城市治理還要考慮城市的非城市區域。所以,在系統治理理念下,不少城市提出了推進新型工業化、新型城鎮化、農業現代化、信息化同步發展的戰略。四是關于城市治理方法的系統理念。從制度、體制、機制和技術上全面尋找和優化城市治理的方法,系統而不是片面選用城市治理方法,注重城市治理方法的系統影響,形成城市治理方法體系。
    4.智慧治理理念
    智慧治理理念的本質在于依托新技術、匯集眾智實現精細治理。首先,現代信息技術是智慧治理的技術基礎。隨著人類跨入數據時代,物聯網、地理信息技術、網絡通信技術、大數據、云計算和社會計算等關鍵技術在數據收集、數據傳輸和數據處理方面發揮著至關重要的作用。數據時代使得智慧治理成為必然,而作為技術基礎的前述先進技術,則為智慧治理提供了可能。在信息和數據技術的支撐下,收集城市治理客體的動態數據已經成為現實。對所收集的城市治理數據進行技術分析,可以前瞻城市問題和城市治理的規律,進而選用和調整城市治理的方法,實現城市治理方法的彈性化,從而增進城市治理的效果。其次,結合“小聰明”+“大智慧”是智慧治理理念的關鍵。歷史地看,技術是經濟社會變革的重要動力,也是治理革命的重要助推器。但歷史也一再表明,只有結合相應的制度等其他文明要素,技術才能更好發揮其正向作用。智慧治理不同于電子政務和大數據治理中的技術治理取向(其本質是智能化和自動化),而是認為技術服從于理念、價值等因素的實際需要。智慧治理是結合了治理中的“小聰明”(技術)和“大智慧”(理念、制度、體制、機制),強調城市治理在制度、體制、機制和技術等方面都要全面實現智慧化并深度融合,將城市規劃、建設、管理和城市治理決策、執行和評估等有機結合,創新體制機制和管理模式,實現城市治理制度、體制、機制和技術的適時更新和城市治理模式的動態調整,構建彈性、權變、可持續的城市治理模式。其三,精細治理是智慧治理理念的必然要求。粗放的城市治理浪費城市資源,貶損治理者的公信力,拉低治理績效和城市品位,是短視和缺乏智慧的表現。智慧意味著從公共利益出發,對相關治理要素及其關系的完全了解并據此采取恰當的治理行動。因為現代信息技術的出現,城市這臺機器,其零部件和整體都有了精細生產、調試和維修的可能。換言之,城市治理的精耕細作時代已經來臨。智慧治理理念下的城市精細治理要求城市治理體系精密構建,城市治理主體精明能干,城市治理客體精準界定,城市治理手段精確匹配,城市治理成本精打細算,城市治理績效精益求精。
    四、城市治理體系建設
    國家治理體系可為城市治理體系構建提供理論參考。有學者認為,國家治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等構成的有機整體[13]。有效的國家治理涉及“誰來治理,如何治理,治理得怎樣”三個問題,分別對應治理主體、治理機制和治理效果等國家治理體系的三大要素[14]。在單一制國家中,城市治理體系的制度背景框架被嚴格限定在了上述國家治理體系之中,需要尋求適合城市本體的治理體系內容。不少研究者都重視城市治理主體的研究維度,甚至在一定意義上將城市治理主體等同于城市治理體系,但相對忽視了客體、方法和主客體關系的研究。城市治理體系的運轉邏輯應該是治理主體用一定方法去治理客體的邏輯,是誰來治理、治理什么和如何治理三者的有機結合,此三者分別對應城市治理的主體、客體和方法。
    主體論,即“誰來治理”。治理不同于作為一種單向度活動的統治,治理強調的是多元主體的參與和協同。在城市治理中,政府、社會和公民是當然的治理主體。城市治理必須實現公共部門、私人部門、第三部門、普通公民的合作治理。鑒于目前我國城市治理體系仍在逐步完善這一現實,應樹立系統治理理念,并依法確立政府在城市治理體系中的主導地位,依法保障社會和公民在其中的參與權,打破體制機制障礙,創新應用各種有利于多元主體協同的技術,形成良性有序的政社協同和官民共治,實現城市共治共管,共建共享。
    客體論,即“治理什么”。城市治理的客體大體上分為兩類,一類客體是“城市問題”,也就是城市運行和發展過程中面臨的各種問題和矛盾,即“城市病”。這個維度的城市治理在很大程度上是被動應急型的城市治理,但事關城市正常運轉,十分重要。當前,城市治理亟待解決的主要問題是城市化中資源短缺、交通擁堵、環境污染、城市貧困、社會風險增多、公共服務不足、基礎設施不足等問題。另一類客體是“城市的使命”,即城市的長遠發展目標及其道路問題。這個維度的城市治理則是在尊重城市歷史和現實基礎上主動作為型的城市治理,事關城市品位和可持續發展。從當前我國的城市發展來看,優化城市的生產、生活、生態布局,調整城市的空間、規模、產業結構等,前瞻性創建“明日之城”是城市治理的當務之需。當然,無論是城市問題的解決還是城市使命的確定,均要依法進行,系統考慮問題關聯性和各利益相關方的利益,破除局部主義和治理碎片化,以制度創新、體制機制改革和技術支撐保障治理績效。
    方法論,即“如何治理”。城市治理方法是連接治理主體和客體關系的橋梁,良好治理方法的前提是對主客體關系的理性認知。城市治理方法有方法形成和方法組合兩個方面的內容。因此,當前我國城市治理在方法選擇上應突出兩個重點,一是根據依法治理理念,在制度、體制、機制的建設和使用中,要嚴格依照國家和省域已有的法律和法規,同時依法,審慎、充分利用城市立法權(根據全國人大2015年對《立法法》的修訂情況,地方立法權會擴至所有設區的市),形成城市治理的法律方法。二是根據系統治理理念和智慧治理理念,城市治理要系統整合制度、體制、機制、工具,系統實現制度體制機制與工具手段的有機銜接,系統考慮各種治理方法的優劣,系統集成治理工具,實現治理方法的智慧選擇和有機組合。
    五、城市治理能力建設
    在中國政治框架下,中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心,“黨管城市工作”成為題中之義,因而中國共產黨的城市領導能力是我國城市治理能力的前提和基礎。在中國共產黨的堅強領導下,對應城市治理體系的理論構成,基于城市治理實踐的現實需要,城市動員能力、城市管理能力、城市發展能力和精細治理能力構成了城市治理能力建設的基本內容。
    1.城市動員能力
    城市動員能力主要基于主體協同的多方參與。城市動員能力建設是城市治理主體自我動員和動員其他治理要素參與治理的能力。在多元協同的城市治理格局中,城市動員能力建設的前提在于各治理主體有強大的能力,關鍵在于動員各治理主體共同參與到城市治理中來,實現合作治理。
    首先,一個強有力的城市政府是城市動員能力的基本保障。雖然隨著公共行政由政府主導的管理演變到多主體參與的治理,政府能力概念的使用也相應地讓位于治理能力[15],但政府能力依然是治理能力的最重要維度。研究表明,在發展型國家中,強有力的政府及其政策是經濟社會發展的重要動力[16]。我國城市化的任務依然很艱巨,城市也依然處在快速發展的過程中,需要強大的政府能力。政府能力是指政府依據自己的權力和權威,通過制定政策和組織動員,實施自己承擔的職能,貫徹自己的意志,實現自己目標時所具有的能量。[17]從政府職能角度界定政府能力是學界常用的方式。根據我國目前的不同層級的政府職能定位,城市政府能力主要包括政府管理能力、市場監管能力、經濟調控能力(在中央壟斷貨幣政策的背景下,地方調控能力主要通過地方財政政策進行)、社會治理能力、公共服務能力、交通治理能力、環境治理能力、風險應對能力等。
    其次,有相當數量和強烈社會責任感的企業公民是城市治理的重要參與者。在一些西方國家,經過民營化和新公共管理運動的洗禮,企業已經成為公共治理的當然主體,是革新城市治理的重要競爭性因子。在中國,也有不少企業參與到城市運營的實踐中,如萬科、金茂、綠地等房企在近年來都表明要從開發商轉型成為“城市運營商”,并與不少城市政府開展了城市治理的實質性合作。企業公民除了依法經營、依法納稅、提供就業和保護職工權益外,還要主動參與公益事業和社區建設等城市治理活動以回饋社會,履行企業的社會責任。
    再次,充滿活力的社會組織和有現代公民精神的市民是城市動員必要的社會資本。社會組織因為其非營利性和非政府性特征而在城市治理中發揮公益、高效和靈活的作用,是城市社會活力的重要顯示器,其地位具有不可替代性。市民是城市的主人,是城市治理的當然參與者。不但城市公共行政人員要有樂善好施的公共行政精神[18],作為城市治理重要參與者的市民也應該有公民精神。作為城市的主人,市民就要有主人翁精神,在一定程度上這就是公民精神。它要求城市公民擁有理性、寬容、責任、參與等公共精神,而這恰恰是治理協作的重要基礎。有了充滿活力的社會組織和具有公民精神的市民作為社會資本,城市治理主體之間的治理網絡就有了廣泛的社會基礎,城市政府通過調動城市社會網絡來調配治理資源的能力就會得到大力增強。
    最后,各主體的協同能力是城市動員能力有效發揮的必然要求。城市治理各主體各自的能力固然非常重要,是城市動員能力的基礎,但只有所有城市治理主體形成合力,強大的主體聯合起來實現1+1+1......>N的效果,才能使城市動員能力變為現實和發揮治理效用。應摒棄城市治理中的單主體孤立主義和治理權獨占思維,建立城市治理協調機制,培養治理主體間的協作精神,提高治理主體間協同能力,實現城市治理中的協同行動和協同增效。
    2.城市管理能力
    城市管理能力主要基于短期問題進行動態治標。“城市問題”是城市治理體系和治理能力建設的問題基礎,對城市問題的應對和管理是城市治理的一項經常性工作,是城市治理的重要組成部分。因此,城市管理能力既是傳統城市管理理念下的核心能力,也是城市治理能力的重要內容。此處的城市管理能力是狹義上的,主要是指針對“城市病”對癥施治的能力,是治理公共服務不足、交通擁堵、環境污染和治安惡化等城市日常運行中突出公共問題的能力。
    加強城市管理能力建設,提高城市管理水平,必須堅持問題導向。針對城市化快速發展帶來的資源短缺、交通擁堵、環境污染、城市貧困、社會風險增多、公共服務不足、基礎設施不足等“城市病”,要堅持因癥施治。在我國推進城市治理體系和治理能力現代化的語境中,提高城市管理能力是基礎性工作。對此,還須要從三個方面著力。一是要用法治思維和法治方式進行城市管理,不斷提升城市管理的法治化水平。關鍵就突出的城市問題進行城市立法,在城市管理中依法行政。二是要用系統思維進行城市管理,提升管理的綜合性。面對紛繁復雜的“城市病”,既要對不同類別的城市問題進行分類管控,也要進行系統治理,注重城市問題之間的關聯性,拒絕“頭疼醫頭,腳疼醫腳”的孤立思維,打破部門割據,進行綜合治理。三是要借助科學的管理工具,提高管理效率。要充分發揮工具理性,廣泛借助大數據、物聯網和云計算等先進技術進行輔助管理,助力城市問題提前識別和城市管理舉措提前部署,實現城市管理的精細化、精準化和精明化。
    3.城市發展能力
    城市發展能力主要基于城市發展長期使命進行動態治本。城市發展既要基于城市的歷史基因,又要注重城市的未來愿景,將昨日之城、今日之城和明日之城的宏大歷史視野貫穿城市治理實踐中,結合傳承過去和面向未來,在城市更新中打造城市品位和城市性格。城市發展能力主要由前瞻能力和動態調整能力構成。一方面,城市發展首先要有長遠眼光,在城市空間規劃方面,要考慮未來城市發展的邊界,實現生產、生活、生態三者的超前優化布局;在城市系統要素調整方面,要考慮各要素間的匹配度,在整體上實現空間、規模、產業三者的結構協調;在城市發展動力方面,要在充分利用現有動力源的基礎上,積極尋找新的長效動力源,結合改革、科技、文化三個動力,打造可持續發展的城市。需要特別強調的是,城市發展的眼光要對標全球同類標桿城市的發展思路,緊貼中國國家的城市發展戰略,體現城市自身的特色。另一方面,城市發展要隨著發展環境和城市要素的變化而不斷進行動態調整。雖然我們想要盡可能預測城市發展的未來,但很多影響城市發展的因素卻在不停地變化。為了應對這種狀況,除了要盡可能考慮可能發生的變化,還要建立城市發展影響因素監測和變化預警機制,建立合理的動態調整機制,以便在始料未及的變化發生時,能及時修正發展方向,有效應對發展風險。
    4.精細治理能力
    在城市治理中強調精細化,既是一種理念,也是一種能力。現代化的城市治理拒絕經驗化、粗放式的管理模式,要求治理的理念、制度、手段和技術全面精細化。城市精細治理能力不僅要求制度供給的完善、治理結構的系統化和治理體系功能耦合,還要求各個治理單元精確、高效、協作,實現卓越管理。但本文在此所講的城市的精細治理能力主要是從方法論的角度,強調的是城市治理中的科學技術和有效方法。
    城市精細治理能力首先是基于現代信息技術的智慧城市建設。隨著現代信息技術的發展,城市信息化正在從“數字城市”快速轉向“智慧城市”。通俗地講,智慧城市是通過物聯網把實體城市與數字城市連在一起,是數字城市的智能化和進化[19]。智慧城市的基礎和表征是智能化,在智慧城市建設中,政府治理的智能化、公共決策的智能化、公共服務的智能化、社會管理的智能化、市場監管的智能化等等,能有效推進城市治理精細化,也是城市精細治理能力的構成要素。
    城市的精細治理能力還需要“循證治理”和“整體治理”完美結合,這也是智慧城市建設的題中之義。在城市精細治理中強調“循證治理”是對醫學診治思維中“循證決策”的借鑒,它強調城市治理決策和行動要具有較為明確的“證據”,不能盲目進行。物聯網、大數據、云計算等技術的進步為整體上實現循證治理提供了基礎[20][21][22]。在智慧城市中,治理主體能準確、便捷、及時地找到并定位城市問題所在的節點和“痛點”,實現“靶向治理”,這就是精細治理能力的鮮明體現。城市的精細治理還強調城市治理要素之間的整體協同,強調精細化與整體性的有機結合,實現“整體治理”。整體治理主要著眼于政府內部機構和部門的整體性運作,主張從分散走向集中,從部分走向整體,從破碎走向整合[23]。整體治理是針對碎片化、條塊分割治理的一次革命,有利于打破部門主義、區域主義的權力割據和勢力范圍,實現政府各層級、各方面職能的有機協調,建立協同政府。智慧城市建設不僅能夠打通“數據孤島”,解決“數據割據”,為“循證治理”提供完整的證據鏈條,還能夠通過流程再造,在推動城市問題的解決中從部門政府走向整體政府,從碎片化治理走向整體性治理。按照智慧城市建設的愿景,城市精細治理能力培育的目標是在實現城市治理的決策、執行、監督和評估等方面都有證可循、有數可依的基礎上實現整體治理。
    上述四種治理能力與城市治理體系的不同要素相對應,但它們不是相互獨立的,而是相互密切關聯的,共同構成了城市治理能力。
    在我國區域治理的重點逐步由鄉村轉到城市的過程中,在推進國家治理體系和治理能力現代化的征程中,城市治理體系和治理能力建設是一個重大的時代課題,尋找城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯則是這一課題得以開展的理論基礎。雖然治理本身是一個很現代的詞匯,但我們還是有必要指出這一點:城市治理體系和治理能力建設的目標是實現城市治理的現代化。本文以人本治理、依法治理、系統治理和智慧治理等四大城市治理理念作為城市治理的體系構建的前提,將由主體、客體和方法構成的城市治理體系視為城市治理能力的基礎,將由城市動員能力、城市管理能力、城市發展能力和精細治理能力構成的城市治理能力視為應對“城市病”和促進城市可持續發展的能力,構建起城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯。只有厘清了城市治理體系和治理能力建設的基本邏輯,達成城市“善治”的目標才有其理論基礎。
 
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  (責任編輯:白雪松)

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